Michele Nones, Governance dello spazio: Italia chiama Europa

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L’intervista in esclusiva di Economia dello Spazio Magazine al Vicepresidente dello IAI

IAI ha recentemente pubblicato la versione italiana di un documento sulla governance spaziale europea e le implicazioni per l’Italia frutto di una discussone nel merito avvenuta negli scorsi mesi con un gruppo di esperti.

Siamo partiti da qui per una chiacchierata di approfondimento di alcune tematiche tracciate, insieme a uno dei due autori: Michele Nones, Vicepresidente dell’Istituto Affari Internazionali. L’altro è Karolina Muti, ricercatrice senior dello IAI.

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Prof. Nones, partiamo da un punto: metodo e obiettivi di un documento che sembra proporsi di tirar fuori una posizione italiana sul tema della governance europea dello spazio.

Questo documento in realtà è il risultato di un lavoro, come abbiamo scritto apertamente, relativamente nuovo anche per noi come istituto, impostato su una serie di incontri informali riservati. Scherzando ho sempre detto a tutti i nostri interlocutori di fare conto di essere miei ospiti personali, per non avere loro il problema di dover riportare alle varie amministrazioni e istituzioni, avendo accettato un semplice invito a farsi una chiacchierata.

Ovviamente abbiamo garantito la totale riservatezza a tutti i partecipanti, che ha consentito anche una maggiore libertà e profondità di dialogo. Abbiamo messo insieme, a livello di brainstorming, coloro che hanno responsabilità istituzionali o industriali, quindi portatori di interessi, e pensatori esperti della materia, ospiti che in generale, avevano come fattore comune quello di voler conoscere i problemi, di trovare delle soluzioni che possano comunque rappresentare l’interesse nazionale, ciascuno portando il bagaglio della sua esperienza e anche però quello delle sue attenzioni specifiche.

Possono esserci quindi sfumature diverse a seconda del tipo di curriculum che tu hai alle spalle e che ti porta poi a occuparti dello stesso problema con altri che hanno esperienze diverse, ma che sicuramente possono trovare un terreno comune di confronto, seppur non identico. Una parte del risultato finale può essere cioè condiviso da tutti e in Italia questo è secondo me particolarmente importante.

In che senso?

Troppo spesso noi abbiamo, soprattutto nella società in cui viviamo, momenti di confronto di posizioni individuali che non sono vere occasioni di approfondimento o che non sono preceduti da analisi approfondite. Ora è evidente che in una società come questa, che è intrinsecamente legata allo scambio di informazioni, e in particolare alla velocità con cui le informazioni girano, è inevitabile una spinta molto forte verso la convegnistica, ma sarebbe meglio se prima della convegnistica o parallelamente ad essa ci fosse anche l’approfondimento. Perché altrimenti il rischio è che ci sia semplicemente un dibattito fra individui, per quanto importanti, a volte nemmeno pienamente condivisi dalle realtà che rappresentano e non un lavoro in profondità che possa portare a un passo avanti collettivo.

Un’analisi più in profondità che si trova appunto nel vostro documento.

Con questo metodo molto informale e riservato di confronto, ci siamo avvantaggiati della franchezza con cui la discussione si è potuta svolgere, perché eravamo tutti impegnati non solo a mantenere riservata la discussione, ma soprattutto a non attribuire a nessuno quella che è stata poi la posizione che abbiamo presentato come nostra e che ovviamente non corrisponde in toto al pensiero di tutti quanti, ma che in parte si è avvantaggiato se non altro della verifica di tutti.

Stiamo, infatti, cercando di mettere in piedi una produzione di documenti policy oriented come questo, così come sarà quello che esce a giugno sulla minaccia cyber agli assetti spaziali, che speriamo possa contribuire a trovare soluzioni adeguate alle problematiche poste.

La caratteristica è quella di un approfondimento che non sia esclusivamente accademico-scientifico, ma che possa fornire dei suggerimenti ai decision makers affinché intervengano per risolvere i problemi che sono stati individuati. Ovviamente con tutti i limiti che ci possono essere fra chi presenta il problema e una serie di opzioni volte alla soluzione e chi poi deve decidere tenendo conto di inevitabili condizionamenti e relativi compromessi. Noi abbiamo il vantaggio di non averne, ferma restando la necessità di non avanzare mai delle proposte irrealizzabili.

Perché avete messo al centro dell’attenzione la governance spaziale europea, proprio oggi?

Perché siamo convinti che per lo spazio, come per tanti altri settori, ma per lo spazio certamente più di altri, il contesto europeo è quello che più condiziona le nostre scelte.

Ci sono ambiti in cui sicuramente il ruolo degli Stati nazionali è fondamentale, ma ce ne sono altri, fra cui lo spazio, in cui non c’è una così radicata presenza nazionale e nello stesso tempo, ormai da tempo, le esigenze che si pongono non possono essere affrontate in una chiave esclusivamente nazionale ma è necessario avere una più forte presenza europea.

È d’accordo quindi con il Ministro Urso secondo il quale è necessario ragionare su una legge dello spazio italiana e su una politica industriale dello spazio italiano parallelamente in Italia e in Europa.

Certo, la legge dello spazio deve tutelare meglio gli interessi nazionali nel quadro del processo di integrazione europea, non chiamandosi fuori, ma rimanendoci dentro coi piedi, con le mani, con la testa.

Oggi abbiamo messo al centro la nuova governance spaziale europea proprio perché in Europa sono cambiate e stanno cambiando molte cose. E quindi siamo in uno di quei momenti di transizione in cui avere le idee più chiare, avere una qualche proposta è fondamentale per poter cercare di plasmare la governance europea in maniera che sia più efficace ma anche più funzionale alla possibilità di tutelare i nostri interessi.

Per esperienza sappiamo che quando si definiscono le regole di governance c’è una parte di problematiche che vanno risolte nell’ottica della maggiore efficienza, appunto, ma una parte di esse che possono essere risolte in modo che le soluzioni siano più allineate con le proprie esperienze, sensibilità, la propria capacità nazionale. E questo è uno di quei momenti in cui se queste regole di governance vengono costruite in un certo modo per noi poi sarà più difficile utilizzarle e, quindi, più difficile tutelare gli interessi nazionali.

Questa visione è ben conosciuta dai nostri amici francesi che cercano di plasmare la governance delle attività europee in modo che sia efficace, ma sicuramente anche più allineata con il loro approccio anche culturale. E, quindi, è chiaro che se tu crei un parallelismo fra la tua esperienza e quella della nuova istituzione comune, poi in quella istituzione comune ti muovi più a tuo agio.

Obiettivo del vostro documento è anche quello di identificare le priorità degli interessi italiani dello spazio?

In questo caso volevamo intanto richiamare l’attenzione sul fatto che ci sono dei problemi italiani che vanno risolti nel presente, ma che ci sono anche dei problemi europei che dovranno essere risolti. E dirò di più: penso che bisogna stare attenti al parallelismo fra le due attività normative che sono in corso perché la tempistica in questo caso ci costringe a risolvere insieme i problemi nazionali e ad affrontare quelli europei. E se non risolviamo rapidamente alcuni problemi nazionali ci sarà più difficile affrontare quelli europei.

Quindi nella stesura del documento, noi abbiamo tenuto presente la necessità di lanciare questo messaggio: non possiamo permetterci di non risolvere alcuni problemi che presenta attualmente la governance dello spazio in Italia, per non compromettere l’efficienza e l’efficacia della nostra partecipazione alla visione della governance europea.

Non si può quindi non includere nel ragionamento una brevissima riflessione sullo scenario spaziale globale.

Partiamo da una premessa: ormai il mondo è radicalmente cambiato, sicuramente dopo l’invasione russa all’Ucraina. Anche lo scenario spaziale è cambiato, perché proprio il conflitto è la dimostrazione di quanto sono importanti nella gestione della sicurezza e difesa il controllo dello spazio e l’utilizzo delle applicazioni spaziali. Inoltre, ha evidenziato come la presenza più rilevante dal punto di vista delle capacità spaziali sia stata data da una società privata.

Uno scenario che semplicemente andando indietro di 6-7 anni, nessuno poteva immaginare. E questo dimostra anche quanto veloci siano i cambiamenti e quanto veloce dovrebbe essere la nostra capacità di adeguarci ad essi.

Se allora avessimo capito quanto erano importanti gli investimenti nello spazio per la difesa, avremmo destinato ben altre risorse alle attività spaziali.

L’intervento del privato ha cambiato radicalmente il mondo dei satelitti e dei lanciatori.

A me dispiace, ma devo dire con una certa delusione, che l’intuizione che l’Italia ha avuto più di 20 anni fa sul tema dei piccoli lanciatori, oggi rischia di essere superata. Perché adesso tutti fan finta di dimenticarsi che il VEGA nasce concettualmente nell’altro secolo e siamo nel 2024.

Essendomi occupato dei piccoli lanciatori alla fine degli anni ‘90, partecipando alla concettualizzazione dell’esigenza di quei lanciatori: i piccoli lanciatori come soluzione ai problemi della capacità di accesso allo spazio e, in particolare, nella prospettiva della realizzazione dei piccoli satelliti.

I satelliti allora pesavano tonnellate e, quindi, richiedevano lanciatori pesanti. Non era ancora disponibile la soluzione tecnologica del lancio di gruppi di satelliti con la capacità di distribuirli nelle diverse orbite uno dopo l’altro. Questo ha consentito di utilizzare anche i grandi e medi lanciatori per i piccoli satelliti, ma, vista la forte richiesta, non ha fatto venire meno la necessità di utilizzare anche i piccoli lanciatori.

Questi ultimi, oltre tutto, sono essenziali per poter sostituire eventuali satelliti parte di una costellazione in tempi rapidi, ma anche per poter testare nuove soluzioni tecnologiche satellitari che non possono aspettare i lungi tempi di pianificazione dei grandi lanciatori. Le stesse innovazioni tecnologiche nel campo dei lanciatori possono evidentemente essere testate più velocemente e con un minore rischio economico sui piccoli lanciatori. Bisogna, quindi, essere capaci di ragionare in modo diverso, tenendo conto del fattore velocità dell’innovazione tecnologica, che è proprio quello che sta cambiando lo scenario spaziale.

Uno scenario che coinvolge tutta la filiera spaziale…

Va considerato sicuramente l’aumento vertiginoso degli assetti spaziali. Oggi abbiamo in orbita 9.000 satelliti, con un volume di capacità spaziali ingigantito rispetto al passato.

C’è una offerta di capacità satellitari che corrisponde a una crescente domanda e la chiave è stata proprio la velocità dell’innovazione tecnologica, senza la quale non avremmo avuto la disponibilità odierna.

Che è un’innovazione di prodotto, nel senso che sta dentro nel prodotto, ma è anche innovazione di processo, perché costruire i satelliti in modo seriale significa innovare la filiera produttiva, dal fornitore del particolare all’assemblatore finale, coinvolgendo l’intero sistema industriale.

Una nuova frontiera che coinvolge tantissimi Paesi a livello globale.

Il numero delle potenze spaziali è aumentato, ma queste capacità ormai sono nella disponibilità anche di istituzioni non spaziali, per cui sempre più Paesi vogliono sistemi che non costruiscono loro, di cui sicuramente non hanno la sovranità tecnologica, ma di cui hanno la sovranità operativa e commerciale.

Quindi non mi meraviglio che di fronte a questo cambiamento radicale dell’importanza dello spazio in tutti i campi, non solo per la sicurezza e difesa, ma anche nelle attività finanziarie, nella gestione di dati, nel monitoraggio della terra, ecc., ci sia una nuova attenzione globale.

Quali sono le principali proposte emerse dal vostro studio relativamente alla governance italiana?

Le problematiche, secondo noi, sono soprattutto due.

Innanzitutto l’utilizzo, o meglio il funzionamento della governance istituzionale. Il COMINT era nato dall’esigenza di garantire il coordinamento interministeriale e che all’interno del Governo ci fosse una figura di riferimento che potesse occuparsi esclusivamente dei problemi spaziali, data la loro specificità e data la loro importanza. Il fatto che l’autorità delegata sia stata data a un importante e capace ministro cambia l’impostazione e allora bisognerebbe essere conseguenti, dando coerenza e omogeneità alla governance del settore.

Vi è poi un problema di funzionalità della Segreteria del COMINT e di stretto collegamento fra le attività spaziali civili e militari. L’utilizzo delle Forze Armate anche a supporto di attività di carattere civile presenta sempre un grande vantaggio, perché sono una struttura gerarchizzata, estremamente organizzata e disciplinata e, soprattutto, sempre operativa.

Per trovare le stesse caratteristiche nell’area civile della nostra amministrazione dobbiamo far riferimento solo ad alcuni specifiche funzioni, come i Vigili del fuoco o le Forze di polizia. Senza considerare le due prerogative essenziali della riservatezza e della rapidità di decisione. La soluzione potrebbe quindi essere quella di una cogestione che coinvolga direttamente l’Ufficio del consigliere militare della Presidenza del Consiglio dei Ministri, perché se è vero che i problemi dello spazio sono per tante ragioni sempre più legati a quelli della sicurezza e della difesa, allora bisogna assicurarne uno stretto coordinamento.

Secondo punto?

Il secondo punto per me è quello invece della interazione con l’industria da parte della governance e delle istituzioni che si occupano di spazio. Ciascuna Istituzione più o meno dialoga con l’industria, ma questo viene fatto in modo assolutamente informale e senza condividere i risultati di questo dialogo.

Per avere tutti le stesse informazioni, per evitare sovrapposizioni e per favorire un progetto unico nell’interesse nazionale occorre un dialogo collettivo e abbiamo, quindi, la necessità di avere una forma istituzionalizzata di confronto col mondo industriale, al di là delle capacità e dell’impegno quotidianamente dimostrati da coloro che si occupano di spazio.

Va creato un organismo che rappresenti il luogo continuo di confronto, ovviamente autorevole e riservato, fra le Istituzioni e il mondo dell’industria. In sua assenza rischiamo di fare delle cose inutili, di farle troppo tardi o di fare delle cose che non hanno prospettiva. Così non riusciamo a tener conto dell’evoluzione dell’innovazione tecnologica a livello internazionale e , soprattutto, della sua velocità.

Torniamo a considerare l’esperienza del Vega: gli italiani per primi hanno intuito che si andava in quella direzione. Dopodiché ci abbiamo messo 20 anni per realizzarlo. Nel frattempo i piccoli lanciatori stanno andando per la maggiore e già sono presenti lanciatori riutilizzabili. Dobbiamo, quindi, guardare avanti anche noi, senza sederci sui successi conseguiti e pronti ad adeguarci agli sviluppi che le nuove tecnologie stanno permettendo, altrimenti rischiamo di perdere i vantaggi dell’esperienza acquisita.

In che direzione la Legge sullo Spazio italiana in fase di definizione deve andare per rispondere a queste sollecitazioni?

Il Ministro ha voluto dimostrare una capacità italiana di adeguare la normativa alle problematiche che sono sorte. Mi domando solo fino a che punto la legge europea possa essere condizionata da quella italiana e quanto l’Italia possa trarre vantaggio dal fatto di averla messa a terra per prima.

Dobbiamo anche stare attenti al rischio di “irrigidire” il nostro sistema spaziale. Abbiamo una estrema lentezza nel cambiare le nostre leggi che, una volta approvate, sembrano scolpite nella pietra. Non so quanto non convenga in questo caso garantire che la tempistica della legge italiana sia parallela a quella europeo.

Penso, comunque, che bisognerebbe lavorare affinché nella legge europea ci sia una parte sui principi, lasciando a quelle nazionali i compiti più operativi.

In ogni caso sarebbe importante garantire al governo un margine di manovra che non è tipico delle nostre leggi che tendono sempre, purtroppo, a entrare nei dettagli delle soluzioni organizzative, mentre dovrebbero rimanere molto più in alto sugli aspetti generali e chiarire quali sono le responsabilità e le competenze, ma delegando poi a quanti ricevono la competenza, il compito di organizzare al loro interno le attività.

Il rischio è che una legge possa cristallizzare la situazione attuale, non guardando avanti sulla possibile evoluzione del quadro di riferimento. Credo, quindi, che se la legge italiana arriverà prima di quella europea, dovrebbe essere garantita la massima flessibilità possibile sul piano organizzativo e gestionale.

In un contesto in cui la velocità dei cambiamenti sta cambiando il contesto in cui operano i Paesi e gli attori, occorre garantire la capacità di governare l’innovazione.

Più si va nel dettaglio, più ci si legano le mani e più ci si inibisce la capacità di rispondere a situazioni, contesti internazionali, sviluppi tecnologici difficilmente prevedibili, col rischio di creare condizioni di mercato meno attrattive per gli operatori del settore.

KEY POINTS

  • Governance spaziale europea
  • Posizionamento dell’Italia
  • Strategia spaziale dell’UE per la sicurezza e la difesa
  • Cooperazione con gli Stati Uniti
  • Legge spaziale dell’UE
  • Il quadro finanziario pluriennale 2028-2034 dell’UE e la revisione intermedia del bilancio 2021-2027
  • Iris2 e GovSatCom

PER APPROFONDIRE

Karolina Muti e Michele Nones (a cura di), La governance spaziale europea e le implicazioni per l’Italia, Roma, IAI, aprile 2024, 21 p. (Documenti IAI ; 24|04)

Il documento integrale è disponibile qui: https://www.iai.it/it/node/18388

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Giornalista, specializzata in Economia dello Spazio, in Economia del Mare e in Mindfulness - istruttrice MBSR. Dal 2004 si occupa di Aerospazio e dal 2011 di Economia del Mare. Dirige Economia dello Spazio Magazine e Economia del Mare Magazine, oltre a seguire le relazioni istituzionali ed esterne in questi settori per importanti stakeholder.